2014年5月，国务院出台《关于加快发展现代职业教育的决定》，首次在官方正式文件中提到混合所有制职业院校的概念，随后在职业教育领域掀起探索和研究混合所有制办学的热潮。从最初基层“跃跃欲试”，学界纷纷“著书立说”，到现在主管部门“不敢碰”“不好讲”。职业教育混合所有制办学改革（简称“职教混改”）经历了一段时期的高关注和热度之后，呈现出热度下降和质疑增加的趋势。回眸十年职教混改历程，其复杂程度之高、操作难度之大、协调范围之广超出了大多数人的想象和认知，混合所有制办学成为当前职业教育领域争议最大的话题之一。当前，职教混改既需要对理论、制度进行探索创新，也需要对办学体制、模式进行深化实践。

改革开放以来，职业教育办学体制逐渐向更加多元化、开放化方向发展。推动多元主体办学成为办学体制改革的重要导向。混合所有制办学是办学体制多元化的一种探索。

（一）萌芽阶段（改革开放初期—2013年）

20世纪80年代以来，民办职业院校得到长足发展，单一的公办格局被打破。公办与民办两种办学属性截然不同的职业院校，各自在发展过程中面临不同的问题与挑战。公办职业院校存在办学自主权较弱、办学活力不强等问题；民办职业院校存在政府监管不到位、重利轻质、教师队伍不稳等问题。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》提出，要充分调动行业企业、事业单位办学和社会各界参与职业教育办学的积极性。2004年，成都市召开年度教育工作会议提出，“公办职业学校可以采取产权明晰的股份制、民办公助、公办民助、混合所有制和校企合作、校际合作等多种办学形式，实行办学体制改革。”2013年，潍坊市出台《关于进一步加快发展民办教育的意见》，提出探索分类管理机制，鼓励发展混合制民办教育等举措。在此期间，职业院校对“混改”开展了积极探索和有益尝试，涌现出海南职业技术学院、苏州工业园区职业技术学院、齐齐哈尔工程学院、山东海事职业学院等一大批“混改”特征明显的院校。这些院校往往对外宣称是股份制职业学校，一般由政府牵头，以股份制融资方式集聚民间资金兴办、管理学校。

（二）探索阶段（2014年—2019年）

2014年2月，国务院常务会议上，时任国务院总理李克强提出要探索发展股份制、混合所有制职业院校。随后，国务院出台《关于加快发展现代职业教育的决定》，职教混改在国家政策文件中正式予以明确。五年间，国务院先后发布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《关于深化产教融合的若干意见》《国家职业教育改革实施方案》等“重磅”政策文件，均将职教混改作为重要内容和创新亮点，并由“探索发展”提升到“鼓励发展”的高度，体现出强烈的国家意志和坚定的改革方向。

2016年1月，山东省率先开展职业院校试点项目，遴选山东海事职业学院等9所院校开展混合所有制改革试点。随后，河北、新疆等地积极跟进开展职教混改试点项目。2018年1月，山东海事职业学院等4所职业院校发起成立“全国职业教育混合所有制办学研究联盟”，连续召开3次专题研讨会，掀起了职教混改“小高潮”。

（三）试行阶段（2020年至今）

2020年9月，山东省教育厅在试点经验的基础上，联合13个部门率先出台《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》，支持指导职业院校先行先试，充分发挥企业重要办学主体作用，进一步推进职业院校混合所有制办学改革。此文件一出台，教育部办公厅便进行转发，希望各省结合实际学习借鉴。江西、浙江、辽宁、内蒙古等地纷纷效仿山东出台职教混改相关政策。但由于强大的制度黏性、理念黏性、治理黏性，地方政策发布后并没有出现有组织的试点和具有典型性的改革案例，也没有开展对应政策内容的成果评估。中国民主建国会中央委员会调研发现，各地职教混改政策“空转”现象较为普遍。现行法律文本未对“混合所有制办学”概念等关键内容作出明确规定，涉及职教混改的政策多为原则性规定，缺乏操作细则和规范要求。

2024年5月1日实施的《山东省职业教育条例》修订版提出，企业和其他社会力量可以利用资本、技术、知识、设施、设备、场地和管理等要素，通过独资、股份制、混合所有制等形式举办或者参与举办职业学校、职业培训机构等办学实体。首次在地方性法规文本中对职教混改予以明确。

（一）初衷共识

2014年3月，教育部在职业教育与成人教育工作会议上明确了“混改”框架思路：①依据是党的十八届三中全会关于混合所有制经济的重要论述；②策略是充分整合利用国家支持社会力量兴办教育的相关制度政策；③对象或主体是行业企业；④重点是办学模式改革；⑤办学性质是民办；⑥使命是加大吸引社会力量参与职业教育的力度，深化产教融合、校企合作，增强职业教育发展活力，为坚持和完善基本经济制度提供典型案例。

（二）概念共识

1.概念

混合所有制职业院校（机构）是地方政府（或公办职业院校）提供政策支持，通过名下国有资本与社会资本合作，共同出资并明确产权，依法依规举办的新型职业教育办学组织机构。

2.特征

一是各方办学资产清晰，产权比例明确。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，明确产权是所有制的核心。混合所有制是股份制的一种实现形式，失去产权，混合所有制不能称之为“制”；产权比例是治理体系构建的基础；不以产权为基础，未经法人登记程序登记的非法人形式不是真正意义上的混合所有制, 而是一种深度合作的联合体。

二是地方政府与社会资本方均系学校举办者。鉴于地方政府既是职业学校的管理者也是政策供给者，所以必须明晰地方政府的举办者地位，否则混合所有制没有意义。鉴于国企在办学中遵循的是企业逻辑，可视为社会资本方。

三是建立基于产权结构的现代法人治理体系。当前，公办院校施行“党委领导下的校长负责制”，民办院校施行“董事会（理事会）领导下的校长负责制”。鉴于目前国家将混合所有制视为“大民办”的性质定位，混合所有制治理体系应为“党委领导、董事会决策、校长负责、民主管理”。

四是构建基于产权属性的内部运行机制。遵循稳定性和市场化的原则，因地制宜实施突出绩效的干部人事制度和内部管理机制，做到“人员能进能出、薪酬能高能低、干部能升能降”，激发各方积极性与办学活力。

（三）价值共识

发展混合所有制高等院校，是我国政府在宏观治理层面，实现市场资源配置的“效率”和政府管理的“公益”优化组合的制度探索。实践表明，职教混改有利于增强职业教育市场适应性，可以激发职业院校办学活力，对新时期探索充满活力、富有效率、更加开放、科学发展的教育体制机制意义重大，对中国特色职业教育办学规律和制度模式的研究极具价值。

（四）风险共识

国家层面，有学者认为10年来国家层面关于职业院校混合所有制办学的指导意见依然在进一步酝酿中，体现了国家对混合所有制办学政策可能引发风险的谨慎防范和严密管控。地方政府层面：存在对职业教育领域宏观管理和调控能力可能削弱的担忧。这种担忧源于对职业院校混合所有制改革可能偏离既定方向的顾虑，以及国有资产流失的潜在风险。企业层面：资本投入能否实现资产保值增值，可否获得合理的办学收益。学校层面：引入社会资本是否会造成办学方向偏离、产生政治风险。

（五）路径共识

鉴于地方担负职业教育举办和管理的主体责任，降低职业教育工作重心成为国家职业教育管理的策略。截至目前，“混改”主要由地方实施探索，按照“总结典型经验—组织试点—出台试行指导意见—教育部转发—各地学习借鉴”的路径展开，遵循了中国式改革的成功经验和基本规律。

（一）职教混改面临的关键问题

1.办学属性难理清

部分学者认为混合所有制可以看作是与公办、民办并列的另一种办学性质，也有学者认为混合所有制本身并不是一种所有制, 决定不了学校的办学性质。混合所有制办学属新生事物，没有现成的参考模式，缺乏可借鉴的经验。职教混改是触及办学体制机制的深层次变革，必然涵括民办院校、公办院校以及职业教育的所有事项，涉及几乎所有的办学要素、涉学部门、政策要点，关涉学校性质、财政建校资金、国有资产、干部人事制度、财政办学经费、办学结余等“敏感”上位政策，核心政策超出教育部门职权范畴。当前，存在试点院校太少、问题暴露不充分、成功案例不多，职教混改的实证研究不完善、学理研究不彻底等问题。学界形成了“混合所有制是与公办、民办并列的第三种办学体制”“鼓励职教混改积极探索”“职教混改是个伪命题”三派意见，关于混合所有办学体制的属性存在较大争议。

2.政策供给不到位

10年来，从“探索发展”到“鼓励发展”，再到支持“举办混合所有制分校或产业学院”，国家层面的政策文件明确了职教混改的政策导向，但没有出台具体政策措施。山东等地积极行动，遵循“鼓励发展”原则，出台推进职教混改的试行意见，但由于地方政策研制权限的局限性，仅是按照就近原则将相关既有政策合成，并没有触及职教混改的核心问题，没有实现本质上的突破，同样缺乏操作性。多部门联合出台意见，在推进职教混改中形成“多龙治水”局面，虽体现出职教混改的关联性、协同性，但事实上也造成教育部门自主开展试点工作的“羁绊”。在院校整体混改层面，主要包括资产明晰（财政资金参与方式）、法人注册与管理（营利性和非营利性之争）、办学体制、管理机制等环节，核心是地方政府在办学经费、师资支持等支持政策的“度”上。在二级学院层面，争论的焦点是能否给予产权保护，实施法人管理的问题。

3.改革成效不明显

在相关政策没有出台前，典型院校完善办学体制的呼声很高，几个省份积极组织改革试点活动。相关政策出台后，全国范围内没有出现有组织的试点活动，也没有再出现典型的改革案例。运行时间较长的典型院校在体制机制完善方面没有大动作，并对职教混改采取消极回避的态度，鉴于政策支持力度低于一般属地同类公办院校，办学成果、办学品牌在近年来呈下降趋势。新建（改）项目经过一段时间的发展，面临举办者变更、政策履约谈判等问题，体制优势没有发挥到理想状态，示范性受到质疑。典型院校政策供给、办学体制地方特色明显，一般性、普适性规律没有彰显，其他院校反映不好复制。

4.社会环境阻力大

随着新生人口锐减，地方政府对举办职业院校的迫切性减缓，职教混改涉及国有资产管理、财政办学经费等“敏感”政策，在无章可循的情况下，对“看不准”“拿不稳”的争议项目一般采取搁置态度。财政部门主导的部分PPP（BOO）职业教育项目，在现实中存在兑现“可行性缺口补助”和“使用者付费”等政策困难，对职教混改产生负面影响。部分国有企业开始整顿混改项目，解决“控股不控权、控股不行权、同股不同权、同股不同责”等问题，对部分项目整改出清，社会层面出现反思企业混合所有制改革的思想苗头。改革总要把握积极与稳妥的关系，与10年前比较，经济社会环境发生重大变化，何时全面推进职教“混改”考验着所有相关地方政府及主管部门的政治智慧。

5.校企合作有障碍

实践证明，指向产权保护、产权合作的混合所有制是推进产教融合深入发展的有效方法。当前，产教融合、校企合作是职业教育典型办学模式，多元办学是职业教育办学改革的政策逻辑基础，但企业投入学校的资产只有无偿捐赠和产权搁置两条合法渠道。在当前涉及资产的校企合作中，大多选择产权搁置的方式，企业既承担设备贬值的损失，又无法从产权根本上享受事业发展形成的权益，这是校企合作“合而不作”“合而不久”“合而不坚”的根本原因。多年来，职业教育内部总在抱怨在校企合作中“校热企冷”，但现实的情况却是企业形成了丰富、优质的职业教育教学资源，迫切需要通过参与办学“变现”，强烈要求通过法人注册形式，保障其合理权益，股份制、混合所有制办学体制能从根本上满足其诉求。

（二）推进混改的策略

2024年5月，习近平总书记在山东考察时强调，“要聚焦推进中国式现代化，在解决制约高质量发展的突出矛盾上下功夫，在完善制度、健全机制、激发活力、增添动力上用实劲”。“进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定”是党的二十届三中全会审议文本的主题。从很大程度上讲，混合所有办学体制具有强烈的“中国化”色彩和“现代化”特质。职教混改是目前职教领域深化办学体制改革的战略性、基础性“堵点”，改革的初衷与愿景是遵循职业教育的内在规律和政策逻辑，呼应企业办学的重大关切，对企业投入职业教育中的资产资源实施产权保护，由内到外促进一系列变革，激发校企合作内生动力和办学活力，让产教融为一体多元办学落到实处，实现职业教育的高质量发展，符合“办学能力高水平、产教融合高质量”的内在逻辑。鉴于职教混改的复杂性、艰巨性、风险性，目前全面推进职教混改的时机不够成熟，现阶段应审慎研判、积极作为，宜采取“支持改革试点、鼓励地方探索，组织专项研究、夯实理论基础，总结基层经验、集成创新政策”的应对推进策略。

1.支持改革试点、鼓励地方探索

按照“肯定成绩、明确方向、凝聚共识、鼓励试点、重点突破、螺旋上升”的思路，重申“鼓励发展”基调，引导地方大胆探索，积极开展试点工作。全面总结职教混改的成绩，升华相关办学经验，达成阶段性共识，呼应基层群众关切。对典型院校给予倾斜政策，采取改革试点项目等方式鼓舞改革信心，引导聚焦核心领域和关键环节攻坚破难，完善办学体制机制，积累改革经验。对试点不成功的项目，查摆问题，剖析原因，找准症结，研制方案，鼓励启动新一轮试点。对率先探索的省份加大指导扶持力度，引导积极、深入开展试点活动，以期充分暴露问题，积累基层经验。充分发挥职业教育省部共建机制优势，将职教混改纳入共建内容，推动各省积极开展职教混改试点工作，丰富试点经验。

2.组织专项研究、夯实理论基础

按照“学理演绎、实证抽象、齐头并进、融合攻关”的思路，强化理论研究。利用科学规划课题等项目，开设职教混改专项，强化对职教混改的学理研究，提升对职教混改规律性的认识水平，解决“什么是混改”“为什么混改”“怎么看混改”的问题。发挥中国职业技术教育学会、全国职业教育混合所有制办学研究联盟等平台的作用，通过项目委托等形式，有组织地开展实践性、实操性、实战性研究，培育专家服务团队，增强技术性实操服务能力，把基层改革创新中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律及时形成理性认识，解决 “怎样混改”的问题。两者协同，联合攻关，做到“理论上讲得通、样板上学得会、技术上有支持、实践上能落地”，达成共识，形成支持职教混改的合力。

3.总结基层经验，集成创新政策

按照“总结既有经验、评估试行政策、强化风险防控、整合相关政策、突破瓶颈障碍、聚焦条款内容、协同推进改革”的思路，适时对各省职教混改试行政策启动效应评估，发现问题，找出症结，总结经验教训，打牢政策文本研究基础。职教混改作为中央政策的延伸，符合全面深化改革的政策逻辑，各部门的现有相关政策整合起来能框架性地支撑改革，个性化政策突破在教育内部就能解决，应突出“上位政策把得准、相关政策合得起、瓶颈障碍化得开、办学风险控得稳、全面改革推得开”的原则，整合各部门现有相关政策，实现总体集成创新，聚焦瓶颈问题实现突破，预留地方政策创新空间，研制出地方政府敢于改革、基层院校乐于改革的高质量政策文本，适时全面推进职教混改工作。

问题是促进事业发展的核心动力，困难更能体现职教混改的价值。股份制、混合所有制是深化产教融合、校企合作，推进集团化办学、产业学院、市域产教联合体、行业产教融合共同体等多元办学行为绕不过去的“坎儿”。目前，“混改”实施与政策供给没有合拍，改革愿景与办学主体的现实动机尚未耦合，理论供给与改革实践未能有效衔接，导致基层“混改”举步维艰，但“混改”中的问题已比较充分地暴露，经验已经初步形成，路径越来越清晰，“混改”的技术操作、办学模式、政策文本也将日臻成熟。